重点调查和典型调查的区别_重点调查和典型调查怎么区分举例

重点调查和典型调查怎么区分举例

重点调查是在调查对象中选择一部分重点单位进行调查的方法。它是一种非全面调查，既可用于经常性调查，也可用于一次性调查。

典型调查是根据调查目的，在对研究对象总体进行全面分析的基础上，有意识地从中选取若干个总体单位进行系统周密调查研究的一种非全面调查。

重点调查的主要作用在于反映调查总体的主要情况或基本趋势。典型调查的主要作用是对所研究的问题进行具体深入的调查，并能把调查与研究结合起来；能调查研究新情况、新问题将典型调查与全面调查结合起来，可以弥补全面调查的某些不足，验证全面调查数字的真实性。

最高检会同全国妇联联合发布妇女权益保障检察公益诉讼典型案例

最高检会同全国妇联联合发布

妇女权益保障检察公益诉讼典型案例

聚焦就业歧视、贬损人格等

侵害妇女权益情形

加强精准监督和特别保护

11月25日是“国际消除对妇女暴力日”，最高人民检察院会同中华全国妇女联合会联合发布妇女权益保障检察公益诉讼典型案例，总结推广各地开展妇女权益保障检察公益诉讼的典型经验，充分发挥公益诉讼检察职能作用，监督保障妇女权益保障法的统一正确实施，为更好地维护妇女合法权益、促进妇女全面发展提供有力法治保障。

2022年10月30日，第十三届全国人大常委会第三十七次会议审议通过修订后的妇女权益保障法，明确授权检察机关开展妇女权益保障领域公益诉讼。为学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻***法治思想，认真落实修订后妇女权益保障法有关规定，最高检和全国妇联联合发布了这批典型案例。案例紧紧围绕妇女权益保障法列举的公益诉讼条款内容，聚焦妇女劳动和社会保障、人身和人格、财产等方面的权益保障，更加注重对妇女权益的全方位保护、对侵害妇女权益问题的全链条治理。

本次发布的典型案例共10件，有9件为行政公益诉讼案件，1件为刑事附带民事公益诉讼案件。其中，4件涉及妇女平等就业、休息休假、社会保险等劳动和社会保障权益。陕西省咸阳市渭城区检察院针对用人单位未充分保障孕期、哺乳期妇女休息权益等问题，通过提出检察建议督促行政机关依法履职保障女职工劳动权益，并推动涉案用人单位建立防止女性职场性骚扰制度；3件涉及妇女个人信息、人格尊严、隐私保护等人身和人格权益保障。浙江省嘉善县检察院针对某公司近十年间数百名女性员工更衣过程被拍摄记录并在公共区域显示、侵犯妇女隐私权益的问题，运用公开听证、检察建议、联席会议等方式，开展全过程、跟进式监督，深入推进公共场所妇女隐私权益专项保护。同时，案例还体现了检察机关积极探索涉家庭暴力妇女生命健康权益保障，稳妥推进农村妇女土地权益等财产权益保障等内容。

最高检第八检察厅负责人表示，各级检察机关要认真学习、准确理解相关法律规定，以侵害农村妇女土地权益、侵害妇女平等就业权益、未采取合理措施预防和制止性骚扰、大众传媒贬损妇女人格，以及未依法履行反家暴职责等其他严重侵害妇女权益的情形作为办案重点，加强精准监督和特别保护。下一步，最高检将紧紧围绕服务保障党的二十大重大决策部署和国家法律实施，积极稳妥推动妇女权益保障领域公益诉讼办案工作，继续深化与妇联组织的协作配合，推动建立健全线索移送、信息共享、联合调研、专业支持等常态化联络机制，拓展妇女权益保障检察公益诉讼的国际视野，倡导全社会尊重和保障妇女合法权益。

最高人民检察院

中华全国妇女联合会

关于印发《妇女权益保障

检察公益诉讼典型案例》的通知

各省、自治区、直辖市人民检察院、妇女联合会，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院、妇女联合会：

2022年10月30日，第十三届全国人大常委会第三十七次会议审议通过修订后的妇女权益保障法，明确授权检察机关开展妇女权益保障领域公益诉讼。为学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻***法治思想，认真落实修订后妇女权益保障法有关规定，最高人民检察院会同中华全国妇女联合会联合选编了10件妇女权益保障检察公益诉讼典型案例。现印发你们，供参考借鉴。

各级检察机关、妇女联合会要认真学习贯彻党的二十大精神，深入落实党中央关于妇女权益保障的部署要求，进一步加强协作配合，形成保护合力，充分发挥检察公益诉讼制度优势，做深、做细、做实妇女权益保障各项工作，为更好维护妇女合法权益、促进妇女全面发展提供有力法治保障。

最高人民检察院　中华全国妇女联合会

2022年11月23日

妇女权益保障

检察公益诉讼典型案例

目　录

1.陕西省咸阳市渭城区人民检察院督促保护妇女劳动权益行政公益诉讼案

2.贵州省纳雍县人民检察院督促保护妇女劳动和社会保障权益行政公益诉讼案

3.北京铁路运输检察院督促整治妇女就业歧视行政公益诉讼案

4.上海市松江区人民检察院督促保护残疾妇女平等就业权行政公益诉讼案

5.江苏省滨海县人民检察院诉王某红侵犯孕产妇生育信息刑事附带民事公益诉讼案

6.江西省樟树市人民检察院督促整治低俗广告贬低损害妇女人格行政公益诉讼案

7.新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州人民检察院督促保护农村妇女土地承包经营权行政公益诉讼案

8.江苏省宝应县人民检察院督促落实涉家庭暴力妇女强制报告行政公益诉讼案

9.广东省清远市清城区人民检察院督促加强反家庭暴力联动履职行政公益诉讼案

10.浙江省嘉善县人民检察院督促保护妇女隐私权益行政公益诉讼案

陕西省咸阳市渭城区人民检察院

督促保护妇女劳动权益

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 妇女劳动权益 预防性骚扰 公开听证 综合治理

【要旨】

针对用人单位未充分保障孕期、哺乳期妇女休息权益等问题，检察机关通过提出检察建议督促行政机关依法履职，并建立协作配合机制，推动构建妇女劳动权益保障齐抓共管格局。

【基本案情】

陕西省咸阳市渭城区多家超市、商场等女职工较多的单位存在保障女职工劳动权益不到位的问题，如未保障哺乳假，对怀孕、哺乳期女职工安排加班、夜班；未组织定期体检，未将体检时间计入劳动时间，未承担全部体检费用；未制定或落实预防、制止女职工在劳动场所遭受性骚扰的制度，损害了广大妇女劳动权益。

【调查和督促履职】

渭城区检察院围绕妇女权益保障问题开展社会调查

2022年6月至7月，陕西省咸阳市渭城区人民检察院（以下简称渭城区院）围绕损害妇女劳动权益问题，以“线上+线下”问卷调查、实地走访等方式开展社会调查，并于7月5日以行政公益诉讼立案。7月7日，渭城区院组织召开公开听证会，邀请渭城区人力资源和社会保障局（以下简称渭城区人社局）、渭城区妇女联合会（以下简称渭城区妇联）参加，并邀请政协委员作为听证员，围绕相关用人单位是否依法保障女职工劳动权益等问题进行论证，形成了行政机关应依法履行监管职责的听证意见。听证会结束后，渭城区院于同日向渭城区人社局公开送达行政公益诉讼检察建议书，建议其加强对用人单位的监督管理，依法保障女职工合法劳动权益。

渭城区检察院组织召开女职工劳动权益保障公开听证会

2022年8月底，渭城区人社局回复称，已约谈了4家涉案超市、商场，就检察建议中涉及的问题下发整改通知，并提出三项具体要求：一是保障孕妇、哺乳期女职工合理休息时间，减轻工作量，禁止加班、夜班；二是落实体检规定；三是建立并公示防止职场性骚扰制度，确定专门人员处理此类纠纷。

2022年9月，渭城区院跟进监督发现，各用人单位均已经按要求整改到位，已安排哺乳期女职工休哺乳假，共组织110名女职工体检，组织全体女职工学习劳动权益保障法规政策，公示了防止女性职场性骚扰制度，某超市还将性骚扰列入奖惩制度当中，对性骚扰行为制定严格的惩处规定。同时，渭城区院针对调查阶段发现的女职工劳动权益保障意识淡漠等问题，制作了妇女权益保护普法宣传视频，联合渭城区人社局、区妇联开展普法宣传，辖区主要商场、超市均完善了妇女劳动权益保障工作。

渭城区检察院和妇联设立妇女儿童维权服务站、聘任联络员

办案过程中，渭城区院坚持以个案**推动综合治理，与渭城区妇联联合印发了《建立妇女权益保障协作配合机制意见》，在线索移送、司法救助等多方面达成合作意见；联合设立“渭城区妇女儿童维权服务工作站”，选聘60名街办和社区工作者作为联络员，建立起“渭城区—街道—社区”三级全覆盖的妇女权益保障网格化管理机制。该机制建立以来，已接待来信来访妇女120余人，救助符合条件的妇女28人，发放救助金15万余元。

【典型意义】

劳动权益是一项重要的妇女权益，用人单位应依法保障妇女在工作和劳动时的安全和健康。本案中，检察机关以社会调查为基础，以公开听证为切入点，通过办案促进溯源治理，以“我管”促“都管”，推动形成检察监督、行政执法、妇联组织、用人单位等四方联合保障妇女劳动权益的合力，着力解决身边被漠视的妇女劳动权益保障问题。

贵州省纳雍县人民检察院

督促保护妇女劳动和社会保障权益

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 妇女劳动和社会保障权益 “益心为公”志愿者 溯源治理

【要旨】

针对企业未依法保障妇女劳动和社会保障权益的行为，检察机关强化与妇联协作配合，充分发挥“益心为公”志愿者作用，通过制发诉前检察建议、设立妇女权益维权站、开展司法救助、建立长效机制等方式，切实维护妇女合法权益。

【基本案情】

贵州省毕节市纳雍县域内四家大型超市聘用女职工比例高达93%，存在着未依法为女职工缴纳社会保险、未按规定对法定节假日工作的女职工给付3倍工资、未在三八妇女节给女职工放假半天、违规安排哺乳期女职工值夜班等行为，侵害了妇女劳动和社会保障权益。

【调查与督促履职】

纳雍县检察院与妇联召开“妇女权益保护专项工作”联席会议

2022年年初，贵州省毕节市纳雍县人民检察院（以下简称纳雍县院）与纳雍县妇女联合会（以下简称纳雍县妇联）联合开展“妇女合法权益保护”专项监督活动，发现该案线索，并于2022年4月28日立案。办案过程中，检察机关主动向妇联具有专业背景的“益心为公”志愿者进行咨询，通过现场走访、调取相关证据材料及询问相关人员等方式开展调查取证，查明纳雍县域内四家大型超市违反女职工劳动保护相关法律法规，负有监督管理职责的纳雍县人力资源和社会保障局（以下简称纳雍县人社局）未依法履职，导致女职工劳动和社会保障权益受到侵害。遂向纳雍县人社局发出行政公益诉讼检察建议，建议纳雍县人社局全面履行监管职责，针对发现的问题依法进行整治，并对辖区内女性劳动者集中的用工单位进行全面排查，维护女职工的劳动权益。

纳雍县人社局收到检察建议后立即开展调查核实，督促涉案的四家超市依法缴纳女职工社会保险共计15.6万元；对节假日加班女职工补发工资共计7300元，并发放价值4600元的慰问品；禁止超市违规安排孕妇、哺乳期女职工加班、值夜班。通过排查，建立企业诚信档案，对侵犯妇女权益的企业纳入黑名单，强化对妇女用工企业的监督管理。

2022年5月24日，纳雍县院联合县妇联、县人社局对全县30余家重点妇女用工企业开展法治宣传。6月8日，纳雍县人社局组织涉案的四家超市召开集体约谈会，并邀请纳雍县院现场开展法律培训，促进企业依法用工。办案过程中，为进一步推进妇女权益保护，纳雍县院与纳雍县妇联会签《关注困难妇女群众，加强专项司法救助》机制，就搭建救助平台、关爱困难妇女群体等工作达成共识，结合正在开展的“关注困难妇女群体，加强专项司法救助”活动，为涉案超市病困女职工李某某申请司法救助金1万元；与纳雍县人社局共同建立妇女维权工作站，设置并公告妇女维权电话，开设妇女权益保护“绿色通道”。维权站成立至今，已收到侵害妇女权益线索30余件，涉及妇女51人，欠薪总额55.9万元，目前已解决14件，涉及妇女21人，涉及金额共计34.2万元。

2022年8月11日，纳雍县院邀请纳雍县妇联“益心为公”志愿者、县人大代表、政协委员、人民监督员共同到涉案四家超市持续跟进“回头看”，并对案件**成效进行公开听证。听证员一致认为，行政机关已经依法全面履职，妇女劳动和社会保障权益得到有效保护，建议对该案依法终结。检察机关经审查，于2022年8月12日对该案依法终结。

【典型意义】

妇女依法享有劳动和社会保障权利，是妇女实现其政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面权益的基础。本案中，检察机关针对用人单位未依法保障妇女劳动和社会保障权利的行为，充分发挥公益诉讼职能作用，加强与妇联的协作配合，通过诉前检察建议督促行政机关依法履职、切实整改，并联合建立妇女权益保护“绿色通道”，以个案推动完善长效机制，促进溯源治理。

北京铁路运输检察院

督促整治妇女就业歧视

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 妇女平等就业权益 性别歧视 网络招聘服务平台 系统治理

【要旨】

针对网络招聘服务平台违规发布歧视女性招聘信息的问题，检察机关以反就业歧视为切入点，通过诉前检察建议督促行政机关对相关用人单位进行监管，对网络招聘服务平台审核机制督促整改，推动溯源治理，切实维护妇女平等就业的合法权益。

【基本案情】

北京市海淀区部分用人单位在网络招聘服务平台上发布含有“男士优先”“限男性”等性别歧视性内容的网络招聘信息，海淀区某人力资源服务机构以提供网络招聘服务平台为服务方式，在为劳动者求职和用人单位招用人员提供服务的过程中，对用人单位提供的含有性别歧视性内容的网络招聘信息进行平台发布，未尽到审核义务。用人单位和人力资源服务机构的上述行为，侵犯了妇女平等就业的合法权益，损害了社会公共利益。

【调查和督促履职】

北京铁检院与行政机关就妇女就业歧视问题召开视频座谈会

北京铁路运输检察院（以下简称北京铁检院）开展“保障妇女权益，促进平等就业”专项活动，依托构建的网络招聘服务平台就业歧视公益诉讼线索发现模型，对北京各大网络招聘服务平台开展大数据筛查，发现海淀区4家用人单位在发布招聘平面设计学徒、现场代表、客服经理等工作岗位时，岗位要求中存在“男士优先”“限男性”等性别歧视性内容，于2022年4月6日以行政公益诉讼立案。进一步调查发现，在海淀区某人力资源服务机构运营的大型网络招聘服务平台上，有13家外省市用人单位存在发布性别歧视网络招聘信息的违法行为。北京铁检院经审查认为，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国就业促进法》《人力资源市场暂行条例》《网络招聘服务管理规定》等法律法规规定，北京市海淀区人力资源和社会保障局（以下简称海淀区人社局）负有监管职责。2022年4月20日，北京铁检院与海淀区人社局召开座谈会并发出检察建议书，督促行政机关对存在违法行为的用人单位及未尽审核义务的网络招聘服务平台依法查处，健全网络招聘服务监管机制，加大对辖区内人力资源服务机构开展网络招聘服务的监管力度。

检察建议发出后，行政机关积极开展整改工作：一是对4家用人单位逐一核查，督促用人单位对发布的网络招聘信息进行修改，删除性别歧视性岗位要求；二是督促涉案的某人力资源服务机构对其发布在网络招聘服务平台上的网络招聘信息自行全面筛查，及时发现并纠正违法信息，并对该人力资源服务机构分阶段开展三轮检查，确保该机构在平台发布的169家企业的网络招聘信息合法，全面整改到位；三是在辖区内开展人力资源服务行业规范经营自查行动和“以案释法”法规宣讲活动，切实保障辖区内人力资源服务机构规范化、专业化经营；四是通过督促机构自查自改和“双随机”检查相结合的方式，实现对辖区内人力资源服务机构的常态化监管。

北京铁检院与行政机关就检察建议整改情况召开座谈会

收到行政机关书面回复后，北京铁检院积极开展跟进监督，通过网上核实行政机关履职情况，确认相关违法情形已经消除，社会公益已得到有效维护。2022年7月，北京铁检院与海淀区人社局召开座谈会，就检察建议整改、后续监管等情况深入交流，进一步凝聚共识，共同促进妇女就业、维护社会公益。

【典型意义】

反对就业歧视，保障妇女平等就业和自主择业的权利，是尊重和保障妇女权益的必然要求。随着网络招聘模式的逐渐普及，妇女就业歧视的违法行为更趋隐蔽，给行政机关监管、妇女就业维权带来一定困难。本案中，检察机关从网络招聘服务平台的监管盲区入手，依托大数据筛查，通过制发检察建议，激发行政机关监督执法主动性，规范网络招聘服务平台审核管理职责，有效避免歧视性招聘信息的发布，拓宽妇女就业渠道，注重溯源治理，推动形成妇女权益保护合力，实现了双赢多赢共赢的办案效果。

上海市松江区人民检察院

督促保护残疾妇女

平等就业权行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 残疾妇女平等就业权益 协同共治 “益心为公”志愿者

【要旨】

针对辖区内企业残疾人招聘涉嫌性别歧视问题，检察机关借助“益心为公”检察云平台志愿者力量，充分发挥公益诉讼检察职能，精准督促相关职能部门及时纠正整改，共同维护残疾妇女的平等就业权。

【基本案情】

2022年5月，上海市松江区的上海某置业公司、上海某园林公司在面向全区残疾人推出的就业招聘中对岗位性别进行了限定，限招男性，然而岗位并不属于国家规定的不适合妇女的工种或者岗位，未充分保障残疾妇女平等就业权，损害了社会公共利益。

【调查和督促履职】

2022年5月，一名“益心为公”检察云平台志愿者向上海市松江区人民检察院（以下简称松江区院）反映，近期本区残疾人线上专场招聘中，部分招聘岗位指向性明显，涉嫌性别歧视。松江区院迅速研判并调查核实，发现该招聘活动系2022年松江区国有企业招录残疾人线上专场招聘，旨在帮扶残疾人就业。招聘启事中有企业岗位设定性别限制，岗位信息显示：上海某置业公司招聘招标审价员1人，性别男，岗位要求遵守国家法律法规，爱岗敬业，品行端正；具有全日制本科及以上学历，理工类相关或相近专业；具有5年以上招标审价工作经验。上海某园林公司招聘绿化修剪工1人，性别男，岗位要求是熟悉园艺修剪，能够适当从事体力劳动。松江区院经审查认为，上述岗位并不属于国家规定的不适合妇女的工种或者岗位，却限招男性，侵害残疾妇女平等就业权，损害了社会公共利益。根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》等相关法律规定，松江区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局）负有监督管理职责。2022年5月30日，松江区院以行政公益诉讼立案并开展调查取证。

松江区检察院围绕残疾妇女平等就业权问题召开线上听证会

2022年6月8日，松江区院举行线上公开听证会，邀请区人社局、区国有资产监督管理委员会（以下简称区国资委）、区残疾人联合会（以下简称区残联）、人民监督员、“益心为公”志愿者及用人单位代表共同参与听证，就公益侵害事实、如何保护妇女平等就业权等问题开展探讨并取得共识，一致认为涉案企业积极落实帮扶残疾人群体就业值得肯定，但在招聘岗位并不属于国家规定的不适合妇女的工种或者岗位、仅限招录男性的做法，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律规定，未充分保障残疾妇女平等就业权。听证会结束后，松江区院依法向区人社局发出行政公益诉讼诉前检察建议，建议其履行保障残疾妇女平等就业权的法定监管职责，并协同有关职能部门进一步规范辖区内企业单位招聘工作，建立健全长效工作机制。同时，松江区院向区国资委、区残疾人就业促进指导中心分别制发《关于进一步规范辖区国有企业招聘工作的提示函》《关于进一步优化辖区残疾人就业指导工作的提示函》，提示规范招聘信息征集、发布流程管理，凝聚多部门工作保护合力。

各行政机关收到检察建议或提示函后高度重视，并积极推动整改。区人社局回函表示，已第一时间约谈涉案企业，责令立即改正违法行为，并就规范辖区内企业单位的招聘工作进行了整体部署；区国资委回函表示，已删除原招聘链接并重新制作后予以发布；区残疾人就业促进指导中心回函表示，已向各街镇残联下发通知，取消性别限制，延长报名时间，同时优化招聘工作流程与机制，截至目前已有残疾女性报名。

收到回函后，松江区院通过线下上门走访、线上调查核实等方式进行跟进监督，确认了相关整改事实，社会公共利益得到维护。同时，为进一步做好溯源治理，松江区院与区妇女联合会建立工作机制，全方位保护残疾妇女合法权益。

【典型意义】

国家高度关注残疾人就业，2022年全国助残日主题就是“促进残疾人就业，保障残疾人权益”。本案中，检察机关围绕残疾女性的平等就业权开展公益诉讼，依法向主管行政机关发出诉前检察建议，督促及时纠正违法招聘行为、消除就业歧视。既立足残疾人弱势群体保护，也着眼妇女平等就业权保障。同时，坚持以“我管”促“都管”，注重拓展办案效果，分别向相关部门发出工作提示函，督促其进一步优化就业招聘工作机制，形成多元主体协同保护残疾妇女合法权益的治理格局。

江苏省滨海县人民检察院

诉王某红侵犯孕产妇生育信息

刑事附带民事公益诉讼案

【关键词】

刑事附带民事公益诉讼 行政公益诉讼诉前程序 孕产妇生育信息 妇女人格权益 公益损害赔偿金

【要旨】

针对孕产妇生育信息被泄露、滥用的行为，检察机关充分发挥刑事、公益诉讼检察职能作用，依法追究当事人的公益损害赔偿责任，并建立公益损害赔偿款财政专用账户托管机制，全方位保护公民个人健康生理信息。

【基本案情】

2016年至2020年期间，被告王某红利用自己在江苏省滨海县某镇中心卫生院的工作便利，为获取非法利益向他人提供孕产妇、新生儿等生育信息计25124条。上述信息被转售给当地母婴店和儿童摄影馆，用于定向推销母婴产品、新生儿照相等产品或服务。王某红从中非法获利人民币33200元。

【调查和诉讼】

检察人员到卫生主管部门调查取证

检察人员调取孕产妇生育信息

江苏省滨海县人民检察院（以下简称滨海县院）在履职中发现本案线索，于2021年3月26日立案，并围绕被泄露信息是否属于健康生理信息、公共利益是否受到损害等问题进行重点调查。此案发生时，《中华人民共和国个人信息保**》尚未出台，检察机关就管辖权、赔偿数额、公益赔偿金使用等问题加强研究，与相关部门形成“刑事处罚+民事赔偿”同步处理的共识。同年4月15日，滨海县院召开公开听证会，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、妇女代表等作为听证员，就如何保护妇女儿童个人信息、提起公益诉讼的必要性等开展广泛讨论。听证员一致认为，检察机关应主动履职，提起公益诉讼，最大程度保护妇女儿童的合法权益。

2021年4月22日，滨海县院向滨海县人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，在依法追究王某红刑事责任的同时，请求判令王某红承担民事赔偿金33200元，并在地市级以上新闻媒体向公众公开赔礼道歉。

2021年11月2日，法院以王某红犯侵犯公民个人信息罪，判处其有期徒刑三年，并处罚金人民币三万五千元；判决王某红支付损害赔偿金人民币三万三千二百元，并在本市市级以上媒体公开登报赔礼道歉。同时，滨海县院会同财政部门研究出台《关于加强公益赔偿资金使用管理办法（试行）》，建立公益损害赔偿款财政专用账户托管机制，专设财政代管账户，并就利用公益损害赔偿金开展保护妇女儿童公益活动达成一致意见。目前，损害赔偿金已执行到位并存入财政代管账户。

滨海县检察院向卫生主管部门送达行政公益诉讼检察建议书

针对办案中发现的医疗机构存在泄漏公民个人信息隐患问题，滨海县院向县卫生健康委员会（以下简称县卫健委）制发行政公益诉讼检察建议，建议其采取有效措施消除现有的孕产妇信息泄露隐患，从制度建立、设备更新、人员管理等方面完善公民个人信息的保护机制。收到检察建议后，县卫健委立即召开全县医疗机构警示教育大会，签订信息安全保密责任状，建立孕产妇、新生儿信息专人保管、“双人双密”的保护制度。

【典型意义】

孕产妇生育信息属于个人健康生理信息，是《中华人民共和国民法典》保护的有重要价值的公民个人信息。生育信息数据庞大，一旦泄露易引发针对妇女的电信诈骗、定向促销、人身骚扰等多种关联违法犯罪活动，给相关家庭人身和财产安全构成重大威胁。本案中，检察机关在通过刑事检察从严惩治侵害公民个人信息犯罪行为的同时，通过提起刑事附带民事公益诉讼、制发检察建议等方式推动相关行业领域整治，设立公益损害赔偿金专用账户，构建多部门协作配合机制，共同维护孕产妇生育信息安全。

江西省樟树市人民检察院

督促整治低俗广告

贬低损害妇女人格行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 低俗广告 妇女人格权益 公开听证

【要旨】

针对企业通过发布含物化矮化女性或贬低损害妇女人格等低俗内容的广告进行恶意营销的行为，检察机关可以通过发出检察建议，督促行政机关依法查处企业广告违法行为，推动开展区域内行业整治，引导企业加强合规建设，维护妇女合法权益。

【基本案情】

2021年8月1日，江西某公司委托某科技公司对妇炎洁女性个护保养系列产品提供运营、策划、推广、销售等服务。2022年4月30日，该科技公司在天猫妇炎洁官方旗舰店推广销售“妇炎洁玻尿酸玫瑰滋养洗液”产品时，在商品详情页面的广告宣传中使用“洗出‘少女粉’”“黑！暗沉发黑，遭伴侣嫌弃”等大量低俗、恶俗、媚俗用语，贬损妇女人格尊严，造成了恶劣社会影响。

【调查和督促履职】

2022年5月19日，江西省宜春市人民检察院在履职中发现上述线索，并移交江西省樟树市人民检察院（以下简称樟树市院）**。同年5月23日，樟树市院依法以行政公益诉讼立案，并调取了涉案产品生产销售、广告制作发布等证据材料，查清了案件基本事实。为准确界定涉案广告性质，检察机关委托妇科专家出具意见，专家意见认为普通洗液产品无法达到该广告宣传的效果，会误导女性对自己的身体产生错误认知。樟树市院经审查认为，根据《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国消费者权益保**》等法律法规规定，樟树市市场监督管理局（以下简称樟树市市监局）具有广告监督管理、妇女权益保障、消费者权益保护等职责。

樟树市检察院就低俗广告贬损妇女人格问题召开公开听证会

樟树市检察院向行政机关公开宣告送达公益诉讼检察建议书

2022年6月20日，樟树市院主持召开公开听证会，邀请樟树市市监局、妇女联合会、相关公司以及人大代表、人民监督员等参加，主要围绕涉案广告的违法性、危害性以及制发检察建议的必要性进行了充分讨论，听证员一致认为该广告包含低俗、引人误解内容，损害了广大妇女权益，应当制发检察建议督促行政机关履职。听证会结束后，樟树市院向樟树市市监局公开宣告送达检察建议书，建议其依法全面履行监管职责，对发布贬低、侮辱妇女人格等违背社会良好风尚违法广告的行为及时查处，并督促企业切实消除对广大妇女造成的不良社会影响；同时，对辖区内经营单位已发布广告进行全面排查并加强对本行政区内广告的日常监管。

樟树市市监局收到检察建议后及时依法履职，对相关企业负责人进行约谈，责令涉及低俗广告的产品全网下架，并对2家涉案企业分别作出80万元、50万元的行政处罚。同时，对辖区内经营单位涉及广告发布、产品审批报备等项目进行重点检查，先后出动执法人员200余人次，检查各类日化品、医疗器械、医疗产品等经营主体300余家，共立案查处4起违法广告，责令10余家企业进行整改；向全市生产企业、广告主、广告经营者和广告发布者发出《规范商业营销宣传的提醒告诫书》，引导企业树立正确价值取向，切实做到合法经营。

检察机关通过“回头看”跟进监督检察建议整改落实情况

办案过程中，检察机关协同行政机关持续跟进涉案企业整改进展，积极引导企业承担社会责任，相关企业已主动发起和参与多项妇女权益保障公益性活动，并捐赠245万元用于疫情防控。目前，涉案企业已主动配合整改，依法下架相关产品，并通过解聘、降薪等方式追究了20余名涉案相关人员的责任。针对案件反映的企业监管漏洞，积极开展合规建设，完善规章制度建设。江西某公司专门增设企业合规经理岗，制定完善公司宣传管理规章制度，积极适应市场化、法治化发展需要。

【典型意义】

妇女人格权受法律保护。企业发布贬损女性人格的低俗产品广告误导大众，不仅违背公序良俗，也违反相关法律规定，损害了广大女性的人格尊严与合法权益。本案中，检察机关结合专家意见、公开听证结论，依法发出诉前检察建议，督促相关职能部门依法约谈企业并责令下架相关产品，开展低俗广告专项整治活动，促进行业自律，引导企业合规发展，规范广告发布等经营行为，积极参与社会公益事业，实现了三个效果的有机统一。

新疆维吾尔自治区

博尔塔拉蒙古自治州人民检察院

督促保护农村妇女土地承包经营权

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 妇女财产权益 土地承包经营权 综合治理

【要旨】

针对基层政府违法收回“外嫁女”土地、侵害农村妇女土地承包经营权的情形，检察机关通过公开听证、检察建议等方式，督促基层政府及相关业务主管部门履行主体责任，通过个案**推动类案监督，切实解决辖区内类似侵犯妇女合法权益问题。

【基本案情】

新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州（以下简称博州）温泉县甲镇某村村民周某兰、周某红分别于1987年2月、1989年1月外嫁至博州博乐市乙镇，并将户口随迁至该镇。户籍迁出后，甲镇人民政府遂将二人承包的土地承包经营权收回（每人7.2亩，共计14.4亩），而乙镇人民政府未向周某兰、周某红分配相应土地。二人为此多次向甲镇、乙镇、温泉县农业农村部门反映归还土地承包经营权事宜，一直未得到有效解决。

【调查和督促履职】

2020年12月15日，博州人民检察院（以下简称博州院）12309检察服务热线接到周某兰、周某红救助申请，控申部门将案件线索移交公益诉讼检察部门**。博州院利用一体化办案机制，将该案线索交温泉县人民检察院（以下简称温泉县院）初查。经初步查明，2020年9月3日，温泉县农业农村部门针对周某兰、周某红反映事项，认定甲镇政府依据其制定的《关于进一步深化农村改革实施“五统一”服务的意见》，收回二人土地承包经营权，违反了农村土地承包法的相关规定，并将该事项交由甲镇政府依法予以妥善处理。2021年2月8日，甲镇政府作出维持收回周某兰、周某红土地承包经营权的意见。同时，温泉县院还发现其他乡镇也存在类似情况，涉及“外嫁女”百余人。2021年11月26日，经报上级检察机关同意，博州院针对上述可能侵害农村妇女土地承包经营权的情形以行政公益诉讼立案**。

博州检察院就农村妇女土地承包经营权问题召开公开听证会

博州检察院组织召开案件协调会推动双方达成和解意见

2021年12月13日，博州院组织博州和温泉县两级农业农村局、温泉县人民政府、甲镇政府、乙镇政府召开公开听证会，并邀请博州人大代表、人民监督员参加，博州纪委监委、妇女联合会（以下简称妇联）、司法局、信访局等部门列席。听证会上，博州妇联表示，妇女和男子享有平等的权利，“外嫁女”的土地承包经营权应予以保护。博州纪委监委表示，行政机关应依法行政，不能因为案涉问题涉及面广、涉及人数众多就久拖不决，损害当事人合法权益。人大代表认为，检察机关召开听证会非常有必要，对职能部门未能依法履职的情形应当依法监督。经听证代表合议，一致认为收回“外嫁女”土地承包经营权的行为侵害了妇女的合法权益，应予纠正。听证会结束后，博州院分别向甲镇政府、博州农业农村局发出诉前检察建议，建议甲镇政府纠正违法行为；建议博州农业农村局开展专项调查，对辖区内类似情况全面摸排，并加强与相关职能部门沟通协调，解决类似历史遗留问题，做好妇女权益保护工作。

收到检察建议后，博州农业农村局、甲镇政府积极履职，并及时与当事人沟通协商。在双方当事人的申请下，检察机关分别于2021年12月17日和27日组织两次案件协调会，推动解决周某兰、周某红反映问题。博州农业农村局开展专项调查，经全面摸排分析，决定将类似问题引导启动仲裁程序。经协商，甲镇政府返还周某兰、周某红原一轮承包土地，并逐年支付该土地统一发包的承包费用，期间土地由甲镇某村实行规模化连片经营管理，周某兰、周某红享有土地的收益和流转等权益。同时，甲镇政府废止《关于进一步深化农村改革实施“五统一”服务的意见》。

【典型意义】

《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，妇女依法平等享有承包土地的各项权益，任何村（居）民自治条例、决议等地方性政策规定，都应当依法制定，不得违法剥夺妇女合法权益。本案中，周某兰、周某红等“外嫁女”在未获得嫁入地分配土地之前，原户籍地基层政府收回土地承包经营权的行为，侵害了妇女的合法权益。检察机关依法能动履职，以公开听证、检察建议、沟通协商等方式督促地方政府及相关部门依法履职，对涉及的地方政府规范性文件予以废止，并推动了区域内同类问题的综合治理，起到了**一案、治理一片的效果，有效维护了农村妇女合法权益。

江苏省宝应县人民检察院

督促落实涉家庭暴力

妇女强制报告行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 家庭暴力 妇女生命健康权益 医疗机构强制报告义务

【要旨】

针对医疗机构未履行发现民事行为能力受限妇女遭受或疑似遭受家庭暴力的报案义务，且行政机关存在监管缺失，致使受家暴妇女权益被侵害的情形，检察机关可以积极稳妥开展公益诉讼，督促、协同相关责任主体履职尽责，推动构建联防联动的涉家庭暴力妇女保护体系。

【基本案情】

2020年6月24日，江苏省宝应县金某某亲属至宝应县妇女联合会（以下简称妇联）反映，称金某某（智力残疾四级）被丈夫郝某某殴打致伤。医疗机构就诊证明显示：金某某受暴力后全身多处瘀斑、肿胀，诊断病情为“多发性击打伤”。经初步了解，接诊医院发现残障妇女遭受暴力殴打而未报警。进一步调研发现，县域近87%的医疗机构未落实强制报告制度，行政机关监管不到位。

【调查和督促履职】

2021年11月，宝应县检察院组织召开保护妇女权益公益诉讼案件公开听证会

2021年11月，江苏省宝应县人民检察院（以下简称宝应县院）与县妇联共同开展“消除对妇女家暴、维护妇女权益”专项行动，采用综合调研、数据对比等方式，查阅全县近三年涉妇女家暴样本1000余份，发现存在公安机关处理警情不到位、卫生部门监管不严等问题，排查出“金某某疑遭家暴”等3条重点线索。宝应县院研判后认为，应当发挥检察监督职能作用，督促相关责任主体依法履职。2021年11月11日,宝应县院与公安机关进行磋商，促成其对相关施暴者批评教育或出具告诫书。

宝应县院进一步核查发现，金某某有智力残疾，就诊时医务人员已诊断其因暴力导致多发性击打伤，但医疗机构及人员未履行《中华人民共和国反家庭暴力法》等法律规定的报告义务。检察机关经审查认为，县域内多数医疗机构均不知悉对此类情形负有强制报告义务，宝应县卫生健康委员会（以下简称县卫健委）负有监管职责却未采取有效监管措施，侵害了妇女合法权益。2022年2月24日，宝应县院决定以行政公益诉讼立案。

2022年3月，宝应县检察院联合相关行政机关召开落实反家暴协作机制座谈会

2022年3月1日，宝应县院向县卫健委发出诉前检察建议，建议其履行监督管理职责，依据《中华人民共和国反家庭暴力法》第十四条、《江苏省反家庭暴力条例》第二十五条等规定，对涉案医疗机构及医务人员作出相应处理，组织开展专题教育培训和考核检查；建立健全全县医疗机构受家暴妇女接诊处置强制报告工作流程；加强与相关责任单位协作配合，完善联动保护工作机制。

县卫健委收到检察建议后高度重视，立即开展强制报告制度执行情况专项督查，对强制报告执行不力情况予以通报并约谈相关人员；开展类案研判，出台《医疗机构实施侵害未成年人案件和妇女遭受家暴案件强制报告制度工作流程》，并对全县医护人员进行专题培训；召开落实“强制报告”机制圆桌会议，协同宝应县院、妇联、公安、民政等部门，搭建线索移送、信息共享、进度通报、结果汇总的工作平台，覆盖全县19家公立医疗机构、13家民营医疗机构及责任单位。

为进一步强化相关责任主体履职意识，完善反家暴治理机制，宝应县院联合县监察委员会、法院、公安、卫健委、妇联等部门出台《关于在消除对妇女家暴维护妇女权益工作中加强协作的实施意见》，构建受家暴妇女权益一体化保护联盟。同时，针对在跟进监督过程中发现金某某患有智力残疾、离婚后家庭十分困难的情况，宝应县院依据《江苏省反家庭暴力条例》的规定，及时发放司法救助金3000元；针对发现的因政策信息渠道闭塞导致残疾人不能及时享受国家、地方救助的问题，宝应县院与县残疾人联合会、民政等部门沟通，建议开展专项排查。促成责任部门将金某某纳入困难残疾人生活补贴对象，每月发放补贴148元。

【典型意义】

家庭暴力是“社会公害”，需要协同共治。本案中，检察机关加强与妇联协作配合，以个案线索为突破口，通过公益诉讼诉前检察建议，督促行政机关依法履职并落实发现民事行为能力受限妇女遭受或疑似遭受家庭暴力时的强制报告制度。针对地方反家暴治理机制“碎片化”现状，检察机关争取地方党委领导、政府支持，推动建立多职能部门联动协作机制，体现了公益诉讼检察凝聚各方合力、促进系统治理的独特制度价值。

广东省清远市清城区人民检察院

督促加强反家庭暴力联动履职

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 家庭暴力 妇女生命健康权益 磋商 溯源治理

【要旨】

针对个案中反映出有关部门在开展反家庭暴力工作中惩处、协作等方面的不足，检察机关通过构建上下联动、内外协同的公益诉讼一体化办案格局，灵活采用磋商等办案方式，督促协同相关职能部门依法联动履职，切实保障涉家庭暴力妇女的生命健康权等合法权益。

【基本案情】

2021年9月以来，广东省清远市清城区无业人员李某（化名）因索要钱财未果，多次殴打妻子马某（化名），并通过摔马某手机等方式威胁马某不许向他人求助。马某曾以报警、联系社工等方式向有关部门求助，但有关部门未充分告知其救济途径和权利，对李某以劝解、口头警告为主。马某因长期受到李某的威胁和殴打，为躲避家暴曾与三个女儿短暂露宿街头，身心遭受较大伤害，其合法权益持续处于受侵害状态。

【调查和督促履职】

2022年6月，清城区检察院检察人员到当事人家中调查了解情况

2022年3月，广东省清远市清城区人民检察院（以下简称清城区院）在履行公益诉讼检察职责中发现本案线索，经逐级请示广东省人民检察院（以下简称广东省院）同意，决定作为行政公益诉讼以事立案。省市县三级院坚持一体化办案，广东省院与省妇女联合会（以下简称妇联）开展座谈听取意见建议，清远市人民检察院（以下简称清远市院）制定专案推进具体方案，并指导清城区院依法开展调查。清城区院通过走访调查、询问当事人等方式，了解到马某多次向有关部门求助，但有关部门未严格执行《中华人民共和国反家庭暴力法》《广东省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》的相关规定，没有全面依法收集证据，权利告知不充分，联动单位未及时通报、转介、跟进，基层组织未及时排查上报，采取的制约措施力度不足。同时，清城区院通过走访法院、教育、民政、司法、妇联、公安等单位，进一步调查核实辖区内家暴案件情况及相关职能部门履职情况，发现当地存在制发家暴告诫书、给予行政或刑事处罚的案件数量相对偏少，在联动履行反家庭暴力惩处、服务、宣传、监督等职能方面存在堵点，家庭暴力预防工作存在漏洞，以妇女为主的家暴受害人权益保障不充分等问题。

2022年7月20日，清城区检察院召开反家庭暴力妇女权益保障行政公益诉讼案磋商座谈会

2022年7月25日，清城区检察院联合区妇联组织召开反家暴沙龙座谈会

2022年7月20日，在前期调查的基础上，清远市院、清城区院组织清城区法院、教育、民政、司法、妇联、公安等单位，召开行政公益诉讼案件磋商座谈会，邀请人民监督员代表参会并发表意见。会议明确了各参会单位的职责分工，对10项加强联动的具体举措达成共识。随后，清城区院和区妇联牵头组织公安机关、属地政府工作人员，上门听取马某诉求，共同协调处置方案。公安机关重新跟进并全面收集家暴证据，依法对施暴者予以训诫，民政部门安排社工对受害人进行心理辅导，清城区院联合区妇联对马某母女实施司法救助。目前，马某一家已回归平静生活，李某与其共同经营水果摊，未再发生家暴事件。

为进一步深化办案效果、建立长效机制，清远市院与市妇联签订妇女权益保障公益诉讼协作机制，清城区院和区妇联牵头组织相关单位举办反家庭暴力妇女权益保障联动履职沙龙。清城区妇儿工委牵头完成了《清城区家庭暴力案件处置工作联动机制》的修订工作，搭建了法院等7个单位的联动履职信息共享平台；清远市公安局清城分局出台了处置家庭暴力警情工作规范和反家庭暴力“九个一”工作方案。清城区妇联牵头各职能部门完善反家庭暴力工作实施方案，建立集预防、处置、救助为一体的家暴案件绿色通道。

【典型意义】

妇女是家庭暴力的主要受害群体之一。《国家人权行动计划（2021-2025年）》明确提出，对不履行预防和制止家庭暴力职责等侵害不特定多数妇女合法权益、损害社会公共利益的行为，检察机关可以发出检察建议或提起公益诉讼。本案中，针对当地反家庭暴力工作存在的“九龙治水”问题，检察机关探索通过公益诉讼以“我管”促“都管”，主动与妇联组织加强协作，共同推动相关职能部门联动履职，促进形成整体联动、齐抓共管的反家庭暴力工作格局，营造了全社会反家庭暴力、维护妇女权益的良好氛围。

浙江省嘉善县人民检察院

督促保护妇女隐私权益

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 公共场所 妇女隐私权益 公开听证 跟进监督

【要旨】

针对公共场所中更衣室、卫生间等私密区域违法安装监控设备，侵犯妇女隐私权益的问题，检察机关依法履行公益诉讼检察职能，运用公开听证、检察建议、联席会议等方式，开展全过程、跟进式监督，建立常态化协作机制，深入推进公共场所妇女隐私权益专项保护，织密织牢妇女合法权益防护网。

【基本案情】

2013年至2022年3月，浙江省嘉善县某公司在女性员工不知情的情况下，在女更衣室内安装监控摄像头，并通过公共大厅监控显示屏实时显示更衣画面。因监控摄像头安装在更衣室角落隐蔽处，部分女性员工就职时间较短未及发现便已离职，部分女性员工心存顾虑选择沉默，负有监管责任的行政机关在日常检查中更多关注场所公共安全。近十年间，公司数百名女性员工更衣过程被摄像头拍摄记录并在公共区域显示，严重侵犯妇女隐私权。

【调查核实和督促履职】

2022年2月，浙江省嘉善县人民检察院（以下简称嘉善县院）在**杨某某涉嫌盗窃案中发现，作为证据移送的视听资料来源于嘉善某公司安装在女性员工更衣室内的视频监控。该院公益诉讼检察部门收到线索后立即开展调查，经调查查明，该公司于2013年将带有储物功能的房间用作女性员工更衣室，因员工流动性较大，出于治安安全考虑，在未事先征得女性员工同意的情况下，在该更衣室角落处安装了监控摄像头，事后亦未告知女性员工。该视频监控画面与其他开放区域的监控画面均在人流量较大的休息大厅显示屏上实时切换显示，女性更衣全过程被清晰记录，妇女隐私权持续受到侵害。另调查发现，辖区内多处公共场所均未将监控设置情况进行备案，相关职能部门对公共场所监控设备安装管理存在监管盲区。

嘉善县检察院召开妇女权益保障公益诉讼案件公开听证会

2022年3月4日，嘉善县院召开公开听证会，邀请公安机关、文旅部门等相关部门代表，以及人大代表、政协委员等5名听证员，就公共场所妇女隐私权保护中行政主管部门职责划分、检察监督依据、如何跟进监督等问题开展讨论。听证员一致认为，在女性私密更衣场所安装监控的行为已严重侵害妇女合法权益，行政主管部门需加强常态化监管，检察机关有必要跟进监督。同日，嘉善县院向相关行政机关制发诉前检察建议，督促其对辖区内公共场所中涉及个人私密活动的区域进行排查，同时建议由相关部门明确向社会公布禁止安装监控设备的场所和区域，杜绝类似违法行为再次发生。

嘉善县检察院联合妇联等行政机关召开妇女儿童保护工作联席会

2022年4月29日，相关行政机关作出书面回复，表示已按照检察建议内容依法履职，拆除涉案公司违法监控摄像设备，并对县域范围内所有公共场所监控设备安装情况开展了为期两周的专项检查。6月2日，嘉善县院牵头县妇女联合会（以下简称妇联）、县总工会、县公安局等十部门召开全县妇女权益保护工作联席会议，对县域内80余处公共场所妇女隐私权益保护情况开展“回头看”，发现侵犯隐私权线索2条，均及时移送行政机关查处，实现了以点带面、全面监督的效果。6月9日，嘉善县院与县妇联会签《关于建立公益诉讼配合协作机制》，构建信息共享、线索移送等八个方面妇女权益协作保护体系，实现专业化办案与社会保护的有效衔接。

【典型意义】

随着社会管理数字化、智能化水平的提升，企业、商场等公共场所安装监控设备的情况已十分普遍，公共场所隐私权益问题日益受到关注和重视。本案中，检察机关主动关注妇女权益保护的盲点和难点，精准把握“公共安全”与“隐私权保护”之间的平衡点，充分发挥行政公益诉讼诉前检察建议等职能作用，督促相关部门依法履职尽责。同时，注重整合人大代表、政协委员、行政机关、社会组织等多方面力量，全方位促进公共场所妇女隐私权益保护协同共治，切实增强广大妇女的幸福感、安全感。

（作者：闫晶晶）

“行政机关未依法履行职责”的认定标准研究「1」

摘要：行政公益诉讼中“行政机关未依法履行职责”是推动案件流程运转的核心问题。对于检察机关来说，在立案阶段，应具备调取“行政机关未依法履行职责”的证据意识，在诉前程序，应注重“治理职责”与“监管职责”背景下行政机关履职空间研究。

关键词：行政机关；未依法履行职责；认定标准；研究

“行政机关未依法履行职责”的判定标准问题，是实践中争议最多，也是最受关注的一个问题，对这个问题的回答直接关系到整个行政公益诉讼案件流程的顺利进行。2021年7月1日施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）第82条对此有明确规定，也是检察机关提起行政公益诉讼环节判定“行政机关未依法履行职责”的主要依据，但问题在于，立法和司法均忽视了“行政机关未依法履行职责”之认定贯穿于整个行政公益诉讼全过程这一事实。

一、“行政机关不依法履行职责”理论与实践

1.《办案规则》对“行政机关不依法履行职责”的规定阐述

《办案规则》第67条规定了行政公益诉讼立案条件，其结果标准为“国家利益或者社会公共利益受到侵害”，行为标准为“负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为”。第75条规定了制发检察建议的条件，其结果标准为“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”，行为标准为“行政机关不依法履行职责”，第81条规定了提起行政公益诉讼的条件，其结果标准为“国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态”，行为标准为“行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责”。由此可见，在立案环节、检察建议制发环节、提起行政公益诉讼阶段，结果标准是一致的，即国家利益和社会公共利益受到侵害，但行为标准略有不同，分别为“负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为”、“行政机关不依法履行职责”、“行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责”。但进一步分析可以发现，不作为和违法行使职权都属于不依法履职职责的一种情形，由此笔者可以得出这样的结论，行政公益诉讼的立案环节、制发检察建议环节、提起行政公益诉讼环节其行为标准、结果标准都是一致的，即行政机关不依法履行职责导致国家利益和社会公共利益受到侵害。《办案规则》第82条对诉讼阶段如何判定“行政机关不依法履行职责”作了进一步的规定，但是在立案阶段和诉前检察建议制发环节，如何界定“行政机关不依法履行职责”并无明确规定，也无法套用第82条的规定予以判定。

2.司法实践中认定“行政机关不依法履行职责”不严谨

按照检察公益诉讼试点期间出台的《办案指南》的规定，在立案环节初查的重点在于公益受损的事实，在诉前检察建议制发环节，调查的重点包括行政机关具有法定职责、行政机关不依法履行职责、公共利益受损三个方面，其中在“行政机关不依法履职”部分，重点调查行政机关违法行使职权或者不作为的过程、方式和状态。以行政机关不作为为例，要调查行政机关不作为的起始时间、持续时间、具体方式及履职可能等。但是从司法实践来看，检察机关在**行政公益诉讼时，对“行政机关不依法履行职责”考量不足，在调查取证过程中，侧重于对损害公益后果的考察。将“存在损害后果”与“行政机关不依法履行职责” 等同起来，诉前检察建议立案、制发环节不严谨。以生态环境领域为例，检察机关发现污染环境线索而环保部门没有发现的，甚至不去调查环保部门是否发现该线索只不过尚未来得及处置即认为行政机关履职不到位，“没有发现就等于不依法履职”逻辑不通，且要求环保部门盯住任何一起线索，也不具备现实可能性。由此可以看出，司法实践中对“行政机关不依法履行职责”问题存在误判，将行政机关 “未依法履行职责”的认定指向行政机关收到检察建议后的行政行为，未能看到行政机关 “不依法履行职责”之认定是贯穿于整个行政公益诉讼全过程这一事实[2]。根据最高人民检察院的数据，2021年全国检察机关**公益诉讼案件16.9万件，诉前程序结案的14.4万件，诉前程序结案的案件占比85%[3]。当然，这并不能说明在所有的诉前程序中，都存在对“行政机关未依法履行职责”误判的问题，但是简单认定“行政机关未依法履行职责”，甚至在立案环节、诉前检察建议制发环节不考察行政机关是否依法履职的误区需要纠正。

二、对“行政机关不依法履行职责”的再思考

首先应当明确，不依法履职不等于不履职，在司法实践中，不完全履职、不当履职、迟延履职都属于“不依法履职”的范畴，但有必要进一步分析履职方式的问题。

1.“治理职责”和“监管职责”之区分

将行政机关的法定职责分为“治理职责”与“监管职责”虽然不是成熟的研究成果，却是现实的工作需要。在德惠市检察院诉德惠市朝阳乡政府公益诉讼案中[4]，一审法院德惠市人民法院认为，被告朝阳乡政府对垃圾处置只负有管理职责，生态环境保护部门对垃圾处置负有监管职责，认定朝阳乡政府不是合格的被告，裁定驳回起诉。二审法院长春市中级人民法院将乡政府对属地垃圾的监管职责进一步分为两个部分，一是运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理，除了垃圾处置以外，雾霾治理、“小广告”清理均属系列，此为治理职责；二是运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理，如依法制止生产企业排放大气污染物的违法行为、依法制止擅自倾倒垃圾的违法行为，此为监管职责，认为治理职责不属于司法调整的范畴。长春市中级人民法院还指出，朝阳乡政府虽然负有对垃圾进行治理的职责，但是相关规定表述为加强排查、及时报告、综合治理等比较模糊的履职内容，“未明确乡政府应当具体如何履行的内容”，故裁定维持一审判决。最终该案虽经吉林省人民检察院抗诉撤销了前述判决，但是在该案中，检察机关和人民法院认识分歧值得思考。判断各行政部门工作到底属于“监管职责”还是“治理职责”，主要看其是否能够依据其监管职责及其刚性职权与行政相对人建立起具体、特定、具有拘束力的行政法律关系[5]。将具备行政处罚职权、行政强制手段的法定监管措施归入“监管职责”，将协助管理、服务保障类的监管措施归入“治理职责”意义在于，行政公益诉讼介入程度应有所不同。

2.不同背景下行政机关履职空间探讨

在“治理职责”和“监管职责”不同背景下，行政机关的履职空间的的确有所不同。例如环保部门对环境污染行为的查处、国土部门对非法占地行为的查处、林草部门对毁坏林木行为的查处，都属于“监管职责”部分，因为按照《环保法》、《土地管理法》、《森林法》等法律法规的规定，上述部门可以给与违法行为人行政命令、行政处罚。而基层人人民政府对生活垃圾处置的监管、街道办事处对居民自建房屋的监管、便民服务中心对各项证件的发放，都属于“治理职责”，在缺乏相应的法律保障的情况下，后述行政机关履职过程服务成分更大。

当行政机关仅具有“治理职责”而不具备“监管职责”的情形下，在立案环节、诉前检察建议环节，检察机关可以对行政机关立案，督促其履职，但同时更应该找到负有“监管职责”的主体，推动其依法履职保护国家利益和社会公共利益。如果行政机关不依法履行“治理职责”的，考量是否可以对其提起行政公益诉讼，要回答“治理职责”的可诉性问题。一般认为，检察公益诉讼应该遵循行政诉讼的诉讼规律。按照行政诉讼的诉讼规律，行政行为具有可诉性的基本特征之一是其对公民的合法权益产生实质性影响，行政处罚、行政强制措施和行政强制执行、有关行政许可的决定、关于确认自然资源的所有权或者使用权的决定、征收、征用决定及其补偿决定等属于可诉行政行为。但是“治理职责”多表述为“加强排查、及时报告、综合治理”等比较模糊的履职内容，应当说属于一种内部的行政行为，抽象的行政行为，且无法直接对公民的合法权益产生实质性的影响。故笔者认为“治理职责”之下的行政机关的法定职责虽然可以督促履行，但是无法提起行政公益诉讼。

三、行政公益诉讼全程注重对“行政机关不依法履行职责”的认定

1.在立案环节，就应注重调取“行政机关不依法履行

职责”之证据

如前所述，从司法实践来看，检察机关在**行政公益诉讼过程中，在立案环节，注重对“国家利益和社会公共利益受损”这一结果的调查取证，通过一纸现场勘查笔录和几张现场照片，就完成了立案审查，让案件进入了诉前程序。当然，按照《办案规则》第28条、第29条的规定，只要可能存在违法行为或者难以确定是否存在不依法履行职责的行为，也是可以立案调查的。案件进入立案程序之后，在制发检察建议书之前，检察机关可以就行政机关是否存在违法行使职权或者不作为等事项进行磋商。如若无法查证“行政机关不依法履行职责”的，或者检察机关介入后，行政机关依法履行职责的，可以终结案件。应当说，《办案规则》的规定是比较完善的，只不过，对于司法实践中的检察人员来说，在公益诉讼全流程都要绷紧“行政机关未依法履行职责”证据意识，应当树立先有行政机关不依法履职后才立案的思想，且应当摒弃只要是行政机关未发现违法行为就是不履行监督管理职责等思想误区。以确保做到依法履职，切实践行公益诉讼公益之诉、督促之诉、协同之诉的基本定位和价值功能。

2.在检察建议制发环节，就应注重对行政机关履职空

间的考量

根据《办案规则》第七十五条的规定，人民检察院认为行政机关不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可以向行政机关制发检察建议书。至于检察建议发出后，行政部门是采取行政命令、行政处罚等监督管理措施进行监管，还是采取现场检查、督促整改、提醒教育等软性管理措施进行治理，并不在考量范围内。但是笔者认为，在检察建议制发环节，应当就明确行政机关的履职空间，并根据法律规定的履职空间，提出相应的具体明确的检察建议内容。例如在占用耕地非法取土案件中，检察机关发出检察建议书以后，自然资源和规划部门依据《土地管理法》第75条规定，其履职空间为责令限期整改，可以并处罚款。如若自然资源和规划部门做出责令改正，但违法行为人拒不停止非法取土行为，自然资源和规划部门也没有进一步对违法行为人进行罚款，则显然其具有继续履职的空间。如此一来，行政机关未按照法律规定履职的，检察机关可以直接判断出其行为是否符合提起行政公益诉讼的条件。但在“治理职责”背景下，如若行政机关敷衍整改、虚假整改、纸面整改的，检察机关提起行政公益诉讼尚存在理论障碍。（陕西定边县人民检察院 米富华）

参考文献：

[1]谢玲、车恒科：环境行政公益诉讼中 “不依法履行职责”认定的三重维度[J].中国地质大学学报，2022年第4期。

[2]张力、黄琦：环境行政公益诉讼中“行政机关是否履行法定职责”的司法审查—第137号指导性案例裁判要旨司法适用规则的构建[J].山东法官培训学员学报，2021年第4期。

[3]赵煜亮、陈刚：行政公益诉讼案件起诉标准研究[J].中国检察官，2019年第11期。

[4]邢昕:行政公益诉讼启动标准—基于 74份裁判文书的省思[J].行政法学,2018 年第 7 期。

编辑：段鑫

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主编：姚启明